大陸加入WTO後之投資法規修訂對台商投資的影響
趙文衡
理論與政策，第十四卷第四期，民89年12月
壹、前言
經過多年的努力，大陸將於近期內加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）。加入WTO後，大陸勢必改變其總體經濟環境，包括降低關稅、開放國內市場、大幅度修正法規、開放外資進入等。這些改變為各國提供一個大好的商機，同時也加劇各國在大陸市場的競爭。根據估計，大陸在加入WTO後至2005年間，進口與出口較不加入WTO將分別增加26%及27%。（註一）換言之，各國的貨物將因此更易進入大陸市場，而大陸廠商也因而得以擴張其海外市場。這些趨勢對外資的進入有很大的意義。首先，由於國內市場的開放，國外廠商除了以貨物直接進口外，也可利用對外直接投資的方式進入大陸市場。其次，由於大陸加入WTO後可享有各國給予的關稅優惠及減讓，十分有利於外商在大陸從事外銷導向的生產活動。由於這兩個因素，一般預料大陸在加入WTO後，外來投資會快速增加。這使得原本已是世界主要外資投資地之一的大陸，更增加其重要性。
自1980年代起，台灣勞動成本上升，土地成本高漲，許多依賴低廉勞動成本為比較利益的出口產業，為了維持其生存，紛紛赴大陸投資。近年來，由於大陸產業技術環境的提昇及市場的開放，一些高科技產業的投資或內銷型投資也日漸增多。結果，台灣對大陸的投資高居大陸所有外資的第三位，而大陸也成為台灣最大的對外投資地。這些都說明了如果因大陸加入WTO而對外資產生影響，台資應首當其衝。這使得這方面的研究變得相當重要。究竟大陸在加入WTO後對台商投資大陸有何影響？基於大陸投資對台灣經濟發展有重要的意義，其變動勢必影響台灣經濟未來發展的走向。雖然國內不乏這方面的影響評估，但多零星的散佈於對兩岸經貿關係的整體評估中，缺乏一個專門深入研究，本文的目的即是要彌補這方面的不足。此外，由於加入WTO後大陸各個層面的改變對台商的投資都會有所影響，本文無法在此全面性的探討此一複雜的問題，僅就最為直接的改變--投資法規的修訂--對台商投資的影響作一探討。
本文首先要介紹WTO中有關投資的規定，其次再探討大陸有關對外投資的規定及加入WTO後所需作的調整。然後本文要探討台灣目前對大陸投資的趨勢，最後再評估大陸加入WTO後對這些投資趨勢的影響。要強調的是，由於台商對大陸投資主要是在製造業上，因此本文將把重點放在製造業的投資。
貳、WTO 中有關投資的規定
基本上，WTO主要是規範各國的貿易行為，在投資方面，僅規範與貿易相關的投資。這方面的規範主要規定於「與貿易相關的投資措施」協定 (Agreement on Trade-Related Investment Measures，TRIMS) 中。雖然該協定並未明確的指出TRIMs的定義，但依據一般瞭解，TRIMs 應指政府所制訂的某些投資措施，這些措施造成對國內產品或國外產品的歧視（通常是國外產品）而扭曲貿易。（註二）
在TRIMS 協定中主要的要點有：一、強調GATT第3條及第11條的義務。二、訂定移除TRIMs 的期限。三、建立爭端解決的機制。關於那些措施可被視為TRIMs，協議中亦有規定。協定中具體指出四大限制投資且需禁止的措施：
第一、自製率（Local content requirements）：政府利用處罰或獎勵的方式，要求企業生產時需使用國內產品。通常政府會規定產品中的一定比例需購自國內，以作為獎懲或核准進入的依據。
第二、貿易平衡措施（Trade balancing measures）：政府限制企業進口，或者要求企業進口原物料或其他貨品需與其產品出口相當，以求貿易平衡。
第三、外匯平衡措施（Foreign exchange balancing requirements）：政府基於企業出口值來核定企業進口。通常進口值不得超出其出口值，以使外匯產生淨獲利。
第四、國內銷售要求：政府限制企業所生產的產品出口，而要求特定比例的產品需在國內銷售。此雖為較罕見的措施，但同樣會對國際貿易產生扭曲的效果。
此外，所謂出口實績的要求（Export performance requirements）即政府規定企業所生產的產品至少需有相當的比例用於出口，並以是否達到標準作為獎懲的依據。此一限制相當常見，雖然TRIMS中並未對出口實績要求有所規定，但此一要求明顯地扭曲貿易，且違反WTO的不干涉企業行為之原則。如果此限制只適用於外商或予外商較嚴的標準亦將違反國民待遇原則。基於此，一般認為出口實績的要求亦應加以廢除。
如果會員國正在執行上述TRIMS措施，則有義務中止其繼續施行。首先，會員國必須於協定生效後90天內通知WTO。其次，各國被給予一定期間的緩衝，於緩衝期屆滿後需完全除去這些措施。這個緩衝期在已開發國家為兩年，開發中國家為五年，低度開發國家則為七年。
除了TRIMs外，WTO尚有其他與投資相關的規定，其中比較重要的是GATT第16條與補貼既平衡措施協定（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, 簡稱補貼協定）等有關限制補貼的規定。在補貼協定中明訂禁止出口補貼以及購買國內產品之補貼。所謂出口補貼即以出口表現為條件的補貼，而購買國內產品之補貼即以使用國內貨品而不使用進口貨品為條件的補貼。此外，TRIMs 主要涉及與貨品(goods)相關的投資，有關服務(services)部份則規定在GATS （General Agreement on Trade in Services）中。
參、大陸有關對外投資的規定及加入WTO後所需作的修正
大陸的外資於法律上可區分為三種型態，一為所謂外資企業，即全部資本由外國投資者投資的企業，亦可稱為獨資企業。二為合資企業，即雙方合力出資，外資不得少於25%。三為合作經營企業，雙方透過契約方式所從事各種合作經營，包括資金與人力等方面的合作等。基本上合資可以算是合作經營的一種方式。（註三）
大陸對投資的規範隨著投資型態的不同而有不同。在獨資方面的規範主要規定在「外資企業法」及實施細則中。在實施細則第3條規定，設立外資企業，必須符合以下兩個條件之一，一為採用先進技術設備，實現產品升級並可替代進口。一為年出口的產值達到當年全部產品產值的50%以上，並於外匯收支上有所結餘。此外，第45條規定，外資企業於大陸市場銷售其產品，應當依照經批准的銷售比例進行。這些都明確指出，獨資企業於內外銷比例上受到相當大的限制，獨資企業大部份產品都需外銷，並且需要達到國際收支結餘的標準。這些都屬於TRIMS或出口實績的限制而需在加入WTO後五年內加以廢止。
在自製率規定方面，「外資企業法」及實行細則中並無明確的限制，僅於「外資企業法」第15條中規定，外資所需要的原材料及燃料等物資，可在大陸購買，也可向國際購買，但是在等同的條件下，應盡先向大陸購買。在合資企業中也有類似的規定。真正對外資採購比例列出明確限制的是在各個不同層級的行政法規中。例如，在機車產業上，大陸強制規定外商自製率須達40%-60﹪以上。在TRIMS的規範下，「外資企業法」第十五條及上述行政法規都屬於自製率措施而需加以廢除。
在補貼方面，在實施細則中，獨資企業享有一些免稅的優惠。在實施細則第52條規定，獨資企業進口的零組件、機器設備及原物料等免徵關稅及工商統一稅。這些優惠僅適用於生產外銷產品，對於內銷的部份則無此優惠。此外，為了促進出口，大陸給予從事出口的外商相當多的優惠，例如於設立初期免徵企業所得稅，期限屆滿後，只要當年出口達產值的70%，仍可減半徵收所得稅（「外商投資企業和外國企業所得稅法實施細則」第75條）。這些以減免直接或間接稅的出口補貼原則上為補貼協定所禁止（例示清單(e)與(g)項）而需加以廢除。
以上為對獨資企業的規範。大陸對合資或合營企業的進出口限制遠低於獨資企業。在「合作經營企業法實施細則」第37條及「合資經營企業法」第9條都准許產品於國內及國外市場銷售，而國家則「鼓勵」向國際市場銷售。這方面並無像獨資企業般有明確的限制。至於如何鼓勵亦無明確的規定，因而宣示意義大於實質意義。然而，要強調的是，對合資或合營企業內外銷限制仍出現在各種層級的行政法規中。此外，兩種企業在現行法規下亦都享有免稅及減稅的優惠，尤其是享有進口相關產品的關稅減免。
目前台商基本上仍適用上述各項法律，因而各項法律的修訂將同樣對台商造成影響。中共雖曾於1994制訂「台商投資保護法」，但於該法中，中共並無給予台商特殊額外的優惠。（註四）於1999年頒佈的實施細則中，為因應加入WTO並落實不歧視原則，台商與外商享有相同的優惠待遇。（註五）尤其在上面討論的各種措施，台商與外商的適用並無太大的不同。
除了上述法律外，前面也提到，大陸各級地方政府也可以制訂規範外資的法規，尤其是在幾個特別經濟區中。各級地方政府常依其個別的需要及地方的發展狀況，對外資加以特別的限制或獎勵，但因缺乏一個統籌的規畫，常導致與中央法規抵觸。（註六）中央如何監督地方修改規定，以符合WTO的要求，將成為一項重要的挑戰。
在大陸加入WTO後，為符合TRIMS協定及其他規定，大陸所須作的最主要改變是--免除對外資進出口的限制及補貼，取消上述對獨資出口比例的限制以及各項對出口廠商的補貼。在進口原物料的優惠上，因為加入WTO後進口關稅普遍降低及WTO的規定，這些優惠措施不是將廢除即是逐漸失去作用。此外，自製率的限制及外資在外匯平衡上保持結餘等規定亦須取消。因為大陸對獨資企業限制較多，加入WTO後對獨資企業的規範將產生較大的改變。
這些措施的去除必須在加入後五年內完成。屆時，所有型態的外資將可自由選擇其內外銷比例，自由購買原物料及零組件，也將無法享有特殊的補貼。以往內外銷比重為外資選擇獨資或合資時的一個重要依據，（註七）如今由於此一限制的消除，預料會造成在投資型態上的結構性改變。
肆、台商投資大陸之情形
為了進一步探討上述投資法規之修改對台商投資大陸的型態及數量上等方面之改變與影響，需先瞭解現有台商投資大陸的情形。自1980年代起，因土地與勞工成本高漲，台灣廠商紛紛尋求對外投資。這些防衛性的投資主要是以大陸與東南亞地區為目的地。其中又以對大陸的投資最為重要。在1998年台灣核准的對外投資中，有36%是前往大陸。由表一顯示，從1991到1998期間總計核准高達132億美元的對大陸投資金額，然而此僅為官方登記有案的金額，實際赴大陸投資的金額要比官方資料高出許多。依照大陸方面的數據顯示，由台灣來的投資，其協議金額於同一期間高達近四百億美金，為台灣官方資料的三倍。一般相信，大陸的數據較台灣的資料接近事實。（註八）
然而，由大陸數據也顯示，台灣投資金額自1993年起即逐漸減少，由1993年的99億美元降至1998年的31億美元，台灣的資料也大概呈現此一趨勢。由表一中得到的另一個訊息是，台商的投資逐漸大型化。由台灣官方資料顯示，早期平均每筆投資金額規模較小，多為中小企業所從事。近年來投資規模擴增，有許多中大型企業亦開始從事大陸投資，其中更不乏上市上櫃公司。事實上，一千萬美元以上的大型投資佔所有的投資比例，由1991年的0.42%增加到1996的7.57%及1997的4.12%，而上市上櫃公司的投資佔所有對大陸投資比例由1991年24.33%，增加到1998上半年的53.25%。（註九）
表一：台灣投資大陸之金額
|
台灣數據 |
大陸數據 |
||||||
|
|
核準家數 |
核準金額（億美元） |
平均每筆金額（萬美元） |
家數 |
協議金額（億美元） |
平均每筆金額（萬美元） |
到位金額（億美元） |
|
80's |
-- |
-- |
-- |
1,204 |
11.10 |
92 |
2.02 |
|
1990 |
-- |
-- |
-- |
1,117 |
9.80 |
88 |
2.22 |
|
1991 |
237 |
1.74 |
73 |
1,335 |
13.90 |
104 |
4.66 |
|
1992 |
264 |
2.47 |
94 |
6,430 |
55.43 |
86 |
10.50 |
|
1993 |
9,329 |
31.68 |
33 |
10,948 |
99.70 |
91 |
31.40 |
|
1994 |
934 |
9.62 |
103 |
6,036 |
53.95 |
89 |
35.22 |
|
1995 |
490 |
10.93 |
223 |
5,217 |
57.80 |
110 |
30.14 |
|
1996 |
383 |
12.29 |
331 |
3,148 |
51.40 |
161 |
34.70 |
|
1997 |
8,725 |
43.34 |
50 |
3,014 |
28.14 |
93 |
32.89 |
|
1998 |
1,284 |
20.34 |
163 |
2,937 |
31.07 |
106 |
30.45 |
|
總計 |
21,646 |
132.41 |
61.2 |
41,422 |
412.99 |
100 |
214.2 |
資料來源：台灣資料：經濟部，中華民國對大陸間街投資統計月報。
大陸資料：陸委會，「台商在大陸的間接投資」，大陸及兩岸經濟情勢報告，第二
篇，第三章，台北：陸委會，民89。
由大陸投資的產業別來看，表二顯示，1991年大陸投資主要平均分配在塑膠、電子電器及橡膠等製造業上，但至1998年，電子電器業異軍突起，大幅超越其他產業，佔所有投資金額的37%。由所有產業的變動趨勢來看，食品、紡織成衣、橡膠塑膠等產業顯著的減少，而化學製品、基本金屬及金屬製品、機械、電子電器、運輸工具、精密器械等屬於資本密集或技術密集的產業的投資則有明顯的增加。另一方面，在每筆投資金額方面，機械、電子電器、及紡織業為製造業中投資規模較大者，其中又以機械與電子電器在每筆投資金額上較1991年增加最多。在機械業上，平均每筆投資金額由1991年的95萬美元增加到1998年的261萬美元，而電子電器業則由75萬美元增加到252萬美元。
另一個台商投資大陸的重要趨勢是，台商投資已改變以往以外銷為主的傾向，而逐漸轉向大陸內銷市場。這主要是因為大陸當局為因應加入WTO，逐步開放其國內市場。根據一項資料顯示，台商企業內銷比例由1993年的44%，增加到1995年的48%。（註十） 另一項1996年的調查中發現，大約有一半以上的台商兼作內銷。（註十一） 這些資料都說明，台商投資大陸從早期單純的防禦性目的，逐漸包含開拓市場等擴張性目的。綜而言之，台商赴大陸投資的主體已由外銷導向之中小型企業，轉變為內銷導向之中大型企業。（註十二）
表二：台灣投資大陸之產業別
|
|
1998 |
1991 |
||||||
|
|
金額 |
比重 |
件數 |
平均每筆 |
金額 |
比重 |
件數 |
平均每筆 |
|
農林業 |
14899 |
0.7 |
17 |
876 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
漁牧業 |
6191 |
0.3 |
8 |
773 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
礦業及土石採取業 |
3084 |
0.1 |
5 |
616 |
900 |
0.5 |
1 |
900 |
|
食品及飲料製造業 |
70045 |
3.4 |
57 |
1228 |
19308 |
11 |
19 |
1016 |
|
紡織業 |
129525 |
6.3 |
50 |
2590 |
13631 |
7.8 |
5 |
2726 |
|
成衣服飾業 |
11148 |
0.5 |
20 |
557 |
13129 |
7.5 |
26 |
504 |
|
皮革皮毛及其製品 |
30291 |
1.4 |
20 |
1514 |
2198 |
1.2 |
||